关于转发清理行政审批事项政策口径的通知
新党编办〔2015〕14号
自治区政府各部门，伊犁哈萨克自治州党委编办、各地州市党委编办：
按照中央和自治区关于行政审批制度改革的安排部署，各地各部门扎实推进各项工作，但在具体工作中出现概念模糊、政策口径不统一等问题。对此，中央编办就行政审批事项政策口径进行了梳理，制定下发了《关于清理行政审批事项的政策口径》，现转发给你们，请在工作中据此把握。
附件：《关于清理行政审批事项的政策口径》
中共新疆维吾尔自治区委员会机构编制委员会办公室
2015年1月22日
附件
关于清理行政审批事项的政策口径
一、关于行政许可的界定
1．根据《中华人民共和国行政许可法》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发[2013]39号），行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，是各级行政机关在依法管理经济社会事务过程中对公民、法人或其他组织的活动实行事前控制的一种手段。
2.“行政许可”必须同时具备5个要素：(1)属于事前控制和事先性审查。(2)有法定的设定依据。设定依据为法律、行政法规、地方性法规以及国务院决定。省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性行政许可，临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。(3)是依申请的行政行为。行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，依法采取的行政行为。不以申请为前提要件的单向行政行为，如单方面指令计划下达等安排、各类资金的拨付等，不属于行政许可。(4)申请人通过获批取得某种权利和资格，如可以从事某种生产经营活动等的权利和资格。(5)是外部行政管理行为，对象是受行政机关管理权限制约的相对人，即公民、法人或者其他组织。
3．根据《中华人民共和国行政许可法》第三条规定，有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不属于行政许可。具体情形还包括：(1)内部管理行为，如部门批准内设机构或人员到某地开展某项活动，不列入行政许可。(2)行政机关对下级行政机关的财政管理事务，不列入行政许可。(3)属于外交政策和外事纪律的内部掌握事项，不列入行政许可。(4)上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项，如上级机关对下级机关工作计划、规划、决策以及贯彻执行法律、法规和国家方针政策中问题的审批，不属于行政许可。(5)行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项的审批，不属于行政许可。
4.行政许可界定的具体问题。
(1)行政许可是具体行政行为，而不是抽象行政行为。
行政机关制定政策、标准、《XXX目录》的行为，不列入行政
许可。经行政相对人中请，政府部门审批（审查）后进入《XXX
目录》的行为，列入行政许可。
(2)行政机关指定相对人实施特定活动的行为，如果不需要申请人中请，是行政机关依职权可以主动作出的，原则上不属于行政许可。项目设定依据条款中表述为“指定”的，一般视为政府单方面指定性行为，不纳入行政许可。如果部门认为该事项实际上为行政许可的，请部门对“指定”作出有法律法规依据的书面解释，再据此判断是否属于行政许可。
(3)上级对下级报批事项的审批中，有的是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请按照管理权限，经本级行政机关审查提出意见后，报上级审批。这种审批属于行政许可。
(4)申报者从形式上看是经办行文机关，但实际申报人是机关及事业单位工作人员个人的事项，视为依申请的行政行为，列入行政许可。
(5)《中华人民共和国行政许可法》第二十三条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”第二十四条第一款规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”上述委托或授权行为本身不是行政许可。
(6)对名为“统计登记”的事项，应区别具体情况。完全属于统计性的登记，不列入行政许可；核准、认定性的登记，列入行政许可。
(7)对于项目名称或设立依据中表述为“年检”的，要看其是否属于事中事后监管行为，如是则不列为行政许可。
(8)竣工验收，如果属于事前审批，列入行政许可。
(9)成立社会团体、民办非企业、基金会等需经业务主管部门审查同意的，但设定批准权最终不在业务主管部门的，不列入该业务主管部门的行政许可事项。
(10)确定资格、资质举行的国家考试本身不是行政许可，而是行政机关在作出行政许可决定前判定申请人是否符合法定条件的一种审查程序。
(11)检验、检测、检疫不是行政许可，但属于实施行政许可的方式和手段或者是取得行政许可的条件。
二、关于非行政许可审批的界定
1.《中华人民共和国行政许可法》公布实施后，根据当时有效管理的需要，国务院于2004年决定保留部分属于政府内部管理事务的事项，同时明确对这些非行政许可审批事项要逐步取消或作必要调整。此后，国务院在开展行政审批制度改革过程中，陆续取消和调整了一批非行政许可审批事项。但一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项，其中既有属于政府内部管理事务的事项，还有以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项。
2.没有明确的符合《中华人民共和国行政许可法》规定的设定依据，但实际面向公民、法人或者其他组织进行审批的，都应纳入摸底核实统计范围内。
3.地方政府应该根据《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发[2014]16号）规定，结合当地实际，对非行政许可审批事项同步进行浦理。该取消的一律取消，该调整的坚决调整，最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法凋整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，规范行政管理行为，促进依法行政，推进政府职能转变。
4.根据国务院领导在国务院部门行政审批制度改革工作推进会上的讲话精神，对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项，取消是原则，调整是例外，例外必从严。即原则上一律取消，确有必要的，按照行政许可法规定，经过严格论证和法定程序，调整为行政许可。
三、关于行政审批事项的设定依据
1.根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条至十七条规定：(1)法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。(2)尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。(3)行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。(4)除法律、行政法规、地方性法规、国务院决定和省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定行政许可外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。
2.法律、行政法规只授权部门制定有关管理办法、制度的，不能视为法律、行政法规授权部门规章设定行政许可。
3.规范性文件可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。但是，规范性文件对实施上位法作出的具体规定，不得增设行政许可，不得随意调整实施层级；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
4.如果项目设定依据为由国务院批准、主管部门发布的《XXX办法》，且该《办法》是在2002年1月1日《行政法规制定程序条例》施行前颁布生效，此后也未予以清理废止的，该办法属于行政法规。
5.设定依据应包括项目名称、审批部门、拆分子项的依据等内容，要列出法律法规及有关文件的标题、文号和具体条款。设定依据为《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号）的，要列出项目名称。
6.党内法规不能作为判定行政许可的设定依据。
7.国标类文件中只明确标准，没有另发实施细则或贯彻落实文件明确管理主体的，不能作为行政审批事项设定依据。
8.“三定”规定对审批部门进行调整的，可作为判断实施机关的依据列入设定依据。
9．由行政法规确定的行政许可由某部门执行，后以“三定”或中央编办发文形式调整到另一个部门执行的，行政法规和编办发文都列为该行政许可事项的依据。
四、关于行政审批项目名称的确定
1.调整项目名称应当把握以下原则：(1)符合法律法规等设定依据中的表述；(2)参考国务院部委相对应项目名称的表述；(3)符合实际内容和语法规范。若设定依据中表述冗杂，在不影响原意的情况下，可适当调整语句使项目名称清晰、简洁。如“XXX许可证审批”，应调整为“XXX许可证核发”。(4)已长期使用、交化后易引起误会混乱且部门要求强烈的，可遵照部门意见。
2.区分备案与审批。(1)如果是事后性“备案”，则不列入行政审批。(2)依行政相对人中请进行的事前性备案，如属于审批事项，设定依据中表述为“XXX备案”的，应依据其实际内容，将项目名称修改为“核准”、“批准”、“审批”等。(3)设定依据未出现“XXX备案”表述的，项目名称应表述为“XXX核准”。
3.原项目名称为“设立XXX审批”的，原则上仍以该句式表达，不宜修改为“XXX设立审批”。
4.涉及自然保护区管理的，统一对项目名称进行规范。如将“XX系统自然保护区……审批”修改为“XX部门管理的自然保护区……审批”。
5.设立依据明确审批权在地方政府，由部门承办并审核提出意见的，可将项目名称由“XXX审批”修改为“XXX审核”。
五、关于审批部门的确定
1.设立依据明确审批权在地方政府，但由部门承办并审核提出意见的，列入该部门行政审批项目单。
2.对于垂直管理部门和双重管理部门的审批事项，如其由下级行政机关实施，则要在该项目备注中注明具体实施层级，但该审批项目仍计入上级行政机关部门项目单。
3.某一审批事项两个以上部门都主张本部门为实施机关，按以下原则确定审批部门：(1)看法律法规和文件规定；(2)都有规定依据的，看法律法规和文件层级；(3)依据的层级相同的，以最新发布的为准。
4.授权审批的事项，列入实际盖章部门的审批事项单中。委托审批的事项，列入委托行政机关的审批事项单中。
5.对一些比较敏感的共同审批部门，如涉及军队和安全部门的，如果有明确依据的，可考虑全部列上。如没有明确依据且未对外宣布过，则可不列上。
6.专业技术人员职称评审，如果是由某部门批设的评委会出具评审结果，而又找不出依据表明是该部门批准，则不列入该部门的审批事项。
7.即使设定依据中明确写明上级行政机关会同下级行政机关审批、征求地方意见等，共同审批部门中也不写下级行政机关.
六、关于审批大项和子项的确定
1.关于拆分子项。如设定依据为不同条款，可分设；如设立依据为同一条款，但明确了两项以上审批事项，可拆分子项。一个项目如拆分若干子项，子项内容相加应等于该项目内容。
2.所有子项都将对外公布。如果子项列不全、列不准的，可以不拆分子项。对外公布的行政审批事项，总数应为大项和子项之和。
3.在统计部门项目数时，对项目有子项和没有子项的需作分别统计，可表述为：不分子项的共XX项；分子项的XX项，共XX个子项。
七、关于保密审批事项
判断保密事项的主要依据是设立依据为密件，并非指审批结果或审核内容涉密。如设定依据不是密件，仅申报件、批复件、审批依据涉密的，不能认定为保密事项。如其中部分审批依据涉密的，不列为保密事项，在项目公布时不出现涉密的审批依据。
